Una propuesta estratégica para las relaciones exteriores

Uno de los desafíos más importantes de la administración en los años que vienen será la integración de la Argentina en el mundo. El aislamiento de los últimos años ha sido creciente, acompañando la desarticulación de los diferentes sectores económicos y sociales vinculados con la fuerte dinámica internacional. El escenario internacional ha sufrido, mientras tanto, cambios copernicanos con el existente cuando se diseñaron los objetivos de la política exterior nacional y la herramienta de esa acción, que es el Servicio Exterior. Ha cambiado el mundo, y ha cambiado también la dimensión relativa del país en el mundo y en la región, lo que obliga a un replanteo de prioridades, desplazamiento físico, orientaciones políticas y organización del órgano del Estado especializado en el área, que es el Servicio Exterior.
Una diferencia sustancial de la actual realidad internacional con respecto a la propia del mundo bipolar es el creciente protagonismo de actores no estatales y la proliferación de organizaciones y organismos “para” estatales, “supra” estatales, privados, mixtos, e incluso ONGs. desarrollando actividades de profunda trascendencia en el nuevo escenario.
Este fenómeno se da en el plano de la policía internacional sobre espacios públicos y la coordinación de agencias estatales –funciones más tradicionales, como el derecho del mar, el aeroespacial, la coordinación postal y de las telecomunicaciones-, pero incluye nuevos espacios de acción como la política ambiental, la seguridad internacional, la lucha contra el delito global, el aseguramiento creciente de la protección a los derechos humanos, la reglamentación del comercio teniendo en cuenta la íntima imbricación productiva y el crecimiento exponencial de las cadenas productivas globales, el surgimiento de nuevos actores regionales y globales, e innumerable cantidad de espacios de construcción de una normativa internacional en construcción y reforma acelerada en la que se hace imprescindible contar con una participación alerta, coordinada, transparente y clara.
La presente propuesta sugiere la reformulación de la acción política argentina de cara al exterior superando las tradicionales compartimentalizaciones propias del anterior paradigma internacional, en el que los protagonistas excluyentes eran los “Estados”, y propone una acción global que será coordinada por el Estado a través de su organismo específico, la Cancillería, pero que tendrá en los propios actores sociales protagonistas destacados y en el que la propia Cancillería debe reorganizarse para el monitereo permanente de las diferentes dimensiones de la integración argentina al mundo, potenciando su acción, especializando cada vez más su plantel, imbricándose con los especialistas y actores de la sociedad civil y asumiéndose como la punta de lanza de la reinserción de la Argentina en los diferentes espacios y dimensiones del escenario global.
Asume la nueva realidad internacional más “horizontal” y más “plural”, tanto en los tipos de relaciones como en los actores. E indaga los caminos posibles para evitar que la política exterior quede aprisionada en alineamientos y propuestas generadas por otros actores –estatales o no estatales- del escenario global, que usualmente construyen escenarios adecuados a sus propios fines y con los que se debe convivir. Ejemplos: la OEA, tradicionalmente util a la política regional de Estados Unidos, o la actual UNASUR, util a la política regional de Brasil, o la ALBA, herramienta construida por el espacio “bolivariano”, etc. En todos ellos el interés nacional tiene puntos de contacto y puntos de divergencia. En ninguno de ellos se expresa claramente la conveniencia autónoma de la Argentina, a pesar de la pertenencia, no pertenencia y diferentes grados de relaciones que el país tenga con esos colectivos. Nuestro país, por su parte, no ha diseñado ningún espacio adecuado a sus objetivos, en gran medida porque esos objetivos no forman parte de una estrategia nacional elaborada, y ni siquiera son explicitados a fin de que los actores –funcionarios, empresarios, actores diversos- cuenten con guías de acción permanentes.
Esta propuesta explora una metodología que nos permita dilucidar los espacios prioritarios para los objetivos nacionales de integración al nuevo paradigma global y para ello utiliza el concepto de la “multi-dimensionalidad” de la política exterior, entendiendo por tal la acción en un conjunto de “redes” vinculadas por un nodo central coordinador, la Cancillería.
Las diferentes dimensiones de la política exterior se caracterizarán por la clase de relaciones que la Argentina (entendida en sentido amplio, es decir no sólo su Estado sino toda la sociedad) tiene o se propone tener con los otros actores –públicos y privados- del mundo globalizado.
La definición es flexible. La enunciación de las dimensiones más importantes no implica negar la propia existencia de otras, que requerirán nuevos diseños de actores internos y detección de actores externos, así como definición de estrategias en cada aspecto. Pero busca aclarar conceptualmente los espacios de acción y las líneas de acción que en cada uno de ellos son adecuados para la mejor participación argentina en el mundo global, potenciando sus aspectos favorables y evitando en la medida de las posibilidades las secuelas negativas de la globalización.

Las dimensiones de la política exterior

La multimensionalidad de la necesaria integración de la Argentina en el mundo ayuda a definir ejes políticos para la nueva etapa. Supone seis dimensiones principales que se agregan, como está dicho, a las políticas hacia el interior: la integración regional-territorial, la integración comercial-financiera, la integración virtual, la integración científico técnica, la integración en la defensa y la integración política-jurídica. Estas dimensiones no son ni estáticas, ni excluyentes, ni finales. Pueden surgir otras, según el denso dinamismo de la evolución económica, tecnológica, política, militar y hasta sanitaria del mundo. Deben verse, en consecuencia, como una aproximación que busca responder a los interrogantes de la situación en esta primer década del siglo XXI.

La primera integración: territorial.

La integración regional-territorial tiene, como lo dice su nombre, su espacio de acción en la región e implica el diseño de una adecuada inserción de las corrientes de comercio, inversión, migraciones, energía, transportes, comunicaciones, en el bloque más cercano. Su espacio de reflexión y praxis es la región y centralmente, la infraestructura. Traído a la Argentina, implica el diseño y la ejecución de la infraestructura regional que facilite el comercio y el desplazamiento con los países vecinos: completar los pasos trasandinos, construir la autopista mesopotámica y aún la atlántica, si el Uruguay la demandara con fuerza; integrar los sistemas eléctricos, la red de gasoductos y de oleoductos, facilitar el desarrollo de redes de comunicaciones permanentemente actualizadas en la frontera del desarrollo tecnológico, realizar la canalización del Bermejo, desarrollar y mantener operativa la hidrovía, diseñar y ejecutar una red ferroviaria regional que integre la Argentina con el Brasil, Chile, Bolivia-Perú y Paraguay. Los interlocutores primarios de esta integración son, por definición, los países vecinos y cercanos y en especial Brasil, cuya condición de integrante del grupo de las grandes economías emergentes genera un interés especial para la economía argentina, tanto como destino de su producción como por su imbricación con numerosas cadenas productivas, entre las cuales se encuentra nada menos que la automotriz.

La segunda integración

La integración económica-comercial-financiera tiene como objetivo la mejor imbricación del espacio económico nacional con el espacio cosmopolita, aprovechando sus potencialidades y generando en el territorio los mejores eslabones posibles de las cadenas de valor en los que intervengan compatriotas dentro de la lógica funcional del nuevo paradigma. En el plano público, la Argentina debe participar en las negociaciones económicas globales activamente, con clara conciencia de los intereses defendidos y los propósitos buscados.
Los escenarios globales –como la Organización Mundial de Comercio, el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional- y regionales –como la ALADI y su propio derivado, el Mercosur, así como los organismos financieros regionales- deben ser espacios de praxis prioritarios, pero sin descuidar las negociaciones bilaterales con las economías con las que el espacio nacional pueda imbricarse en forma virtuosa. No sólo los grandes mercados emergentes –como China, India, Malasia, Vietnam y otras naciones del SE asiático, sino los países africanos más avanzados, a punto de iniciar su ingreso al mundo global, como Sudáfrica-.
En el plano privado, explorar la mejor participación en las cadenas productivas globales, el relacionamiento con los flujos de comercio e inversión, la localización de etapas generadoras de valor lo más cercanas posibles a los eslabones más rentables, el aprovechamiento y la optimización de los espacios de mercado más accesibles y la modernización tecnológica constante con los estándares que se encuentren en la línea de frontera de avance de la economía mundial.

La tercera integración

La integración virtual ofrece un espacio singular para la potenciar la creatividad nacional con un mercado en expansión: el mundo hispanohablante.
Más de 400 millones de habitantes, la mayoría de los cuales se encuentra en nuestro sub-continente latinoamericano, pero extendido a los dos mercados desarrollados más importantes (Estados Unidos y Europa, a través de los hispanohablantes norteamericanos y los españoles) son un espacio ideal de proyección de nuestras industrias culturales.
En América Latina aún resuenan, como improntas lejanas, ecos diluidos de nuestras glorias pasadas en el plano cinematográfico, bibliográfico, académico. El prestigio argentino es quizás donde menos daño ha sufrido –ante el deterioro que los arrebatos populistas han provocado en la imagen del país en el resto del mundo-. Es el espacio natural de ubicación de nuestra pujante producción audiovisual, para integrar redes editoriales, desarrollar mercados para nuestros escritores, vincular nuestros centros académicos con los similares de la región, haciendo interfase con el mundo. La propia “puesta en valor” del idioma español debiera tener en la Argentina un protagonista central.
Los interlocutores naturales de esta integración son los países hispanohablantes latinoamericanos, las comunidades hipanohablantes norteamericanas y los españoles, que han mantenido una política de estado que ha atravesado gobiernos de diferente signo, hundiendo sus raíces en el propio franquismo. Las características de la nueva sociedad planetaria hace que a raíz del desarrollo de los medios interactivos, la necesidad de contenidos para diferentes plataformas –desde redes de televisión en nuevos soportes técnicos hasta computadoras, desde artefactos portátiles de reproducción tipo MP3, MP4 o MP5 hasta celulares crecientemente integrados- tal demanda se pronostique como estable o creciente, con puestos de trabajo de buen nivel retributivo y participación en la frontera del desarrollo económico tecnológico.
Esta “tercera integración” ofrece un espacio vírgen para el impulso y creación de un espacio internacional con un decidido liderazgo nacional, en el que puede surgir naturalmente por su identidad idiomática, su ubicación geográfica y su potencial económico-cultural.

La cuarta integración

La integración científico técnica apuntará a vincular estrechamente la ciencia argentina y el desarrollo tecnológico con los centros de investigación científica de frontera, así como con los espacios de desarrollo tecnológico en los que sea posible imbricar la tecnología producida en el país con las redes globales.
El impulso a la participación en las redes científicas, en proyectos cooperativos de alto nivel, en desarrollos tecnológicos multilaterales de avanzada, en las redes universitarias más reconocidas, el intercambio con los centros académicos de la región y del mundo, el relacionamiento de los proyectos desarrollados en el país con similares realizados en otros espacios geográficos, debe formar parte de una política fuertemente proactiva, cuyos objetivos deben surgir de la participación de los actores del sector que desarrollan su actividad en el país.
La realización de iniciativas de análisis de prospectivas por el método “Delphi”, de excelentes resultados en otros países como Alemania, Japón o el propio Brasil y que cuenta con un intento lamentablemente interrumpido realizado en la Argentina en el 2001, permitirá contar con la información cercana al sector y el marco de reflexión plural necesarios para definir las políticas públicas en el área científico técnica para los próximos lustros. Esos resultados serán un aporte invalorable para la fijación de prioridades y cursos de acción hacia el plano global, concentrando esfuerzos tras definiciones de objetivos compartidas entre los sectores público y privado, superador de las interrupciones cíclicas que implican los cambios de administración. Esa integración contará con interlocutores diferentes a los campos anteriores y trascenderá a los Estados nacionales para alcanzar a instituciones, organismos e iniciativas supraestatales, multilaterales, de la sociedad civil e incluso empresariales e individuales.

La quinta integración

La quinta integración es la relacionada con la defensa y la seguridad. Aunque ambos campos fueron cuidadosamente separados en los albores de la recuperación democrática por los funestos efectos del poder militar ejerciendo de policía política interna como política de estado durante el gobierno justicialista 1973-76 y la dictadura de 1976-83, la situación internacional obliga a una nueva reflexión sobre el tema que incluya a las nuevas amenazas, difícilmente vinculables a las tradicionales “hipótesis de conflicto” de la primera modernidad y los Estados Soberanos.
En la situación actual, justamente el gran peligro es confundir los términos y convertir en peligro “militar” la acción terrorista a fin de arribar a la sensación de seguridad que implica enfrentarse a algo conocido. La acción militar de Estados Unidos en Afganistán e Irak, dirigidas a limitar el accionar del “terrorismo” que atacó las torres gemelas –pero también en Bali, Indonesia; en Londres; en Madrid; y en la propia Buenos Aires con los atentados a la Embajada de Israel y a la AMIA- son la demostración cabal de la insuficiencia de la tradicional diferencia de enfoques y su peligro, al querer atacar un problema de la “segunda modernidad” con las herramientas conceptuales de la primera.
El terrorismo, al igual que las redes delictivas globales, es un fenómeno que se apoya en actores de la sociedad civil, jugando en el borde mismo de la legalidad. Cuando es interno, debe ser combatido por la policía y la justicia. Al ser global, requiere la conformación de nuevas respuestas que organicen las acciones de los gobiernos para erradicarlo. Ante el peligro de que lleguen a sus manos armas militares de alto poder y generar peligros de dimensión inconmensurable –proliferación nuclear, terrorismo biológico, equipamiento militar asentado en territorios sin Estado, etc- es imposible abordarlo sin contemplar el componente militar, en el marco reflexivo integral que lo absorba de la dinámica inter-estatal de las tradicionales hipótesis de conflicto del viejo mundo “moderno”.
Los problemas tradicionales de defensa han cedido su prioridad a estas nuevas amenazas que se traducen en riesgos globales –armas de destrucción masiva, proliferación nuclear, deterioro ambiental, guerra biológica, peligros de sabotajes- con formas de acción totalmente novedosas. La actitud de ignorarlos y descuidar el mantenimiento y desarrollo de una herramienta militar de la defensa nacional puede, eventualmente, ser sumamente costoso para el país.
El mundo está delineando en forma plural organismos que incluyen a los países responsables, en los que es necesario participar integrándose a la red de seguridad internacional de los espacios democráticos, que a la vez que organizar un sistema eficaz de prevención y defensa frente a las nuevas amenazas, actúe como límite a las iniciativas de autodefensa de las naciones que se sientan con poder como para actuar en forma unilateral. Lo segundo es imposible sin lo primero, por la misma razón ya expresada por Hobbes al analizar la autolimitación de los fuertes cuando delegan el ejercicio de la violencia en el gobierno: sólo la sensación y la convicción de estar mejor defendidos por una acción colectiva que por su propia capacidad disuasiva, persuadirá a los más fuertes de limitar su poder delegándolo en un organismo superior.
Las otras opciones en este campo son seguir en el camino actual, declamatorio e impotente –lo que hará persistir las iniciativas de autodefensa de quien tenga fuerza para hacerlo, sea en Afganistán o en Georgia, en el Líbano, en Gaza o en Asia Central, a la vez que derivará inexorablemente en la inducción de una carrera armamentista global por parte de los Estados nacionales-; o en actuar decididamente entre quienes tienen confianza política recíproca y homologables sistemas políticos democráticos, quienes están más cerca de arribar a la meta kantiana de la república federal democrática global, para conformar espacios e instrumentos de prevención y acción multilaterales contra esas nuevas amenazas, con los naturales recaudos procedimentales y normativos.
En la opción pareciera claro que el camino adecuado es el segundo y pareciera también conveniente formar parte de ese espacio de Defensa, más que ser un extraño a él. Los interlocutores serán quienes tengan la vanguardia en la reflexión y organización sobre el mismo, sea en el marco de las Naciones Unidas, en el de organizaciones regionales o en el de coaliciones regionales o globales de objetivos específicos –al estilo del tratado de no proliferación misilística-.
Bueno es recordar que la pertenencia a ese grupo de élite que integran fundamentalmente las democracias maduras no será el resultado de una simple decisión unilateral del gobierno de turno, como pudo comprobarlo el gobierno de Carlos Menem cuando solicitó la incorporación de la Argentina a la OTAN, sino de un comportamiento interno y externo homologable, proyectado en el tiempo, serio y previsible, asentado en una opinión pública madura, que genere la confianza necesaria en las democracias desarrolladas como para interesarlas en convocar al país a participar de ese espacio. Y tanto esa madurez como ese reconocimiento debe construirse con una acción permanente y prolongada tanto de las autoridades como del conjunto nacional.

La sexta integración

La última integración es la política-jurídica.
En el mundo se van gestando dos grandes espacios: quienes con diferencias de grado y de compromiso pretenden conformar un espacio normatizado de gestión global multilateral y aceptan la necesidad de crear el entramado normativo de la globalización, por una parte; y quienes prefieren autoexcluirse del esfuerzo y conservar la prédica “soberanista” a ultranza, con su correlato belicista, su generación de desconfianza e inseguridad y sus vínculos con países y organizaciones que se mueven al margen de la legalidad global en formación, por la otra.
En esta última integración debe asumirse en forma clara la responsabilidad de participar en el diseño del mundo global. No sólo es funcional con el proyecto modernizador que nos fundó como Nación. El propio San Martín, al declarar en Lima que “nuestra causa es la causa del género humano”, señaló el contenido político modernizador y cosmopolita de la gesta libertadora continental. Es el contenido de los documentos fundacionales: las definiciones de la GAZETA, las resoluciones de la Asamblea de 1813, el contenido de la Declaración de la Independencia de 1816, la elaboración intelectual de la Generación del 37, el programa de la Constitución Nacional definido en el Preámbulo, las medidas de construcción del país tomadas por los primeros gobiernos del país organizado y culminadas con la sanción de la Ley del Sufragio Libre, en 1916.
La Argentina no se entiende sin ese proyecto, que fuera luego adjetivado –en ocasiones positivamente, en ocasiones no tanto- por políticas que durante el siglo XX provocaron el creciente aislamiento de un país que nació cosmopolita y que al adoptar la moda circunstancial de la primera mitad del siglo XX perdió el rumbo al inicio de la cuarta década del siglo pasado. La propia base normativa formal del país –la Constitución Nacional y provinciales, el entramado normativo, el derecho penal positivo, la legislación civil, comercial, procesal, etc- continúan siendo en esencia cosmopolitas y homologables con las democracias exitosas, a pesar de la praxis crecientemente autoritaria del poder frente a los ciudadanos, considerada por la mayoría como una circunstancia excepcional –a pesar de su extensión temporal-.
No debieran existir dudas sobre la ubicación internacional argentina, sobre la necesidad de trabajar en una normativa multilateral, en el apoyo irrestricto y supranacional de los derechos humanos sin limitaciones aceptables en razón de “soberanía” nacional alguna y sobre la adscripción al trabajo por extender la normativa planetaria a otros ámbitos.

La reorganización de la herramienta política, el Ministerio de RREE

Esas seis integraciones son los caminos para una imbricación exitosa de la Argentina en el mundo cosmopolita. La conciencia de su importancia ayudará a evitar embarcar a la República Argentina en iniciativas de otros países disonantes con sus objetivos, desperdiciando prestigio y recursos en iniciativas inconducentes para su reintegración al mundo o trasladando al debate nacional polarizaciones o enfrentamientos internos alejados de los intereses de los argentinos. Para avanzar en todas ellas, un piso nacional es imprescindible: la vigencia sólida e irrestricta del estado de derecho, cuestión que no depende del mundo, sino de la propia decisión nacional.
El Servicio Exterior de la Nación es, quizás, la organización del Estado que –junto a las Fuerzas Armadas- cuenta con el personal más especializado en la función para la que está destinado. Sin embargo, la deficiente fijación de objetivos ha subutilizado su capacitación, sumiendo a la carrera diplomática a una lucha por traslados, ascensos y destinos en muchos cados desvinculados de la tarea profesional, que carece de cartabones con los cuales cotejar éxitos, fracasos, compromisos y desinterés.
Esta propuesta sugiere reconvertir al Servicio Exterior en el organismo especializado de pensamiento estratégico de la Nación en su conjunto, fuertemente imbricado con la sociedad civil y sus actores sectoriales –económico, político, gremial, cultural, científico- y en el órgano articulador de los esfuerzos nacionales para su integración al mundo en las diferentes redes públicas y privadas que puedan potenciar el desarrollo nacional y el mejoramiento de la calidad de vida de los argentinos.
A tal fin, el Ministerio deberá reorganizarse en base a áreas responsables del seguimiento, gestión y coordinación de las diferentes áreas o dimensiones de la integración, cuyos responsables conformarán una mesa de elaboracion estratégica de asesoramiento permanente a la conducción política del Ministerio.
Esta organización no es funcional con la tradicional diferenciación tajante entre las áreas políticas y las económicas. Todas deberán interactuar, aún a conciencia de que sus interlocutores externos no serán necesariamente los mismos, aunque pueda haber superposiciones. Los interlocutores de la primera integración –territorial e infraestructura- serán centralmente los países límítrofes y cercanos. Los de la segunda integración –comercial financiera- serán los mercados y actores con que nuestra economía requiera mejorar el relacionamiento. Los de la tercera integración –virtual- serán centralmente los países hispanohablantes, entre los cuales no sólo se cuentan los hispanoamericanos sino España y los Estados Unidos, que cuentan con un potencial de producción audiovisual necesariamente “partners” de los esfuerzos nacionales. Los de la cuarta integración –científica y técnica- serán los países, centros de investigación, universidades y empresas con los que nos interese vincular a los actores del sistema científico técnico nacional. Los de la quinta integración –defensa y seguridad- serán los organismos internacionales, regionales y “ad hoc” que están trabajando en el mundo por el mejoramiento de la seguridad global, la persecusión de los delitos globales y la acción contra el terrorismo internacional. La sexta integración, por último –política y jurídica- se encargará de la mejor inserción de la Argentina en las iniciativas globales, regionales y locales destinadas a mejorar la gobernabilidad del mundo (tipo “G-20” y similares), así como a la articulación del país con las iniciativas jurídicas que buscan normatizar los espacios actualmente anómicos del mundo globalizado. Sus interlocutores principales serán los países que ya integran el núcleo de la gobernabilidad planetaria, pero también los asociados en la búsqueda de una ampliación de ese núcleo, entre los cuales Brasil es un protagonista singularmente trascendente por las diversas razones que son conocidas –vecindad, dimensión, estabilidad política y visibilidad internacional-.
Esta reorganización debe, por último, realizarse con una participación activa de los profesionales del Servicio Exterior, a los que debe asegurar el desarrollo de una carrera diplomática que a la vez de exigir niveles de excelencia y capacitación constante, asegure a los protagonistas la seguridad de un trato despolitizado e imparcial en el avance de su carrera, con el máximo nivel de transparencia y respeto a sus derechos.


Ricardo Lafferriere